המיפוי לצורך הסדר קרקעות בארץ ישראל, משלהי התק' העותמנית ועד היום - חלק ב': תק' המנדט

​​רישום קרקעות בשטחים בלתי מוסדרים

ארץ ישראל נכבשה בשנת 1918 על ידי הצבא הבריטי ועד 1920 שלט בה שלטון צבאי, אשר אימץ את דיני הקרקעות של הממשלה העות'מאנית. דינים אלה דרשו שכל תנועה בנכסי דלא ניידי תרשם במשרד ספרי האחוזה. הואיל ורוב ספרי האחוזה נלקחו על ידי השלטונות התורכיים, לא הייתה אפשרות, בשנים הראשונות, לחדש את פעולת משרדי ספרי האחוזה. לפיכך נקבע בצו מיום 18.11.1918 כי כל זמן שלא יוקמו ולא יחודשו משרדי ספרי האחוזה, אין בעלים של נדל"ן רשאים להעביר לאחר את נכסיהם. כל העברה שנעשתה או שתעשה בניגוד לצו הרי היא בטלה ומבוטלת. המשמעות של צו זה הייתה עצירת כל עסקה לקניה או למכירת קרקעות, ועיכוב הפיתוח הכלכלי של ארץ ישראל.

בשנת 1920 עבר השלטון לידי ממשל מנדטורי אזרחי בראשותו של הנציב העליון, וביום 18.9.1920 פורסמה בעיתון רשמי מס. 28 פקודה על העברת קרקעות 1920 בחתימתו של הרברט סמואל, הנציב העליון לארץ ישראל. פקודה זאת אימצה למעשה את חוקי הקרקעות העות'מאניים שפורסמו בשנים 1860-1858 ושתוקנו בחוקי הקרקעות המתקדמים יותר מהשנים 1914-1912 (פורטו בחלק ​א' של הכתבה​). מטרתה הכלכלית של הפקודה הייתה לוודא שספרי האחוזה יכילו רישום מלא ומדויק של כל ההעברות של זכויות על הקרקעות, הנובעות מעסקות שנעשו בהן, וכי לא יחול כל שינוי ללא הסכמתם של מנהלי משרדי ספרי האחוזה. אחד מסעיפי הפקודה (סעיף 7) עסק בסוגית החוק העות'מאני משנת 1913 בדבר זכותה של התאגדות לשמש בעלים למקרקעין. החוק יוסיף להיות בתוקף, בתנאי שיכול המנהל להרשות לכל חברה בנקאית לקבל משכנתא על קרקע ולהרשות לכל חברה מסחרית הרשומה בארץ ישראל לרכוש את הקרקע הדרושה לה לצרכי מפעלה ורשאי הוא להסכים להעברתה של קרקע לכל התאגדות. סעיף זה ביטל את ההגבלות שהיו מוטלות בתקופת השלטון העות'מאני על העברת קרקעות.

שלטונות המנדט הרחיבו אמנם את חובת הרישום על כל סוגי הקרקע וכן על אגודות ומוסדות בנקאיים והקפידו יותר על ביצוע הרישום. אולם בצורת תיחום הגבולות והרישום בספרי האחוזה ובתעודות הרישום, לא חל כל שינוי מהתקופה העות'מאנית. מי שביקש להעביר מקרקעין בתקופת המנדט, לא נהגו לחייבו להגיש תרשים שהוכן לצרכי רישום אם לא היה שינוי בגבולות הקרקע, מכיוון שהשלטונות ממילא לא נתנו כל ערובה לתוקף ההעברה. לעומת זאת, כאשר היה שינוי בגבולות הקרקע, בגלל חלוקה או מכל סיבה אחרת, נדרשה תוכנית לצרכי רישום.

בתקופה העות'מאנית לא היה לספרי האחוזה של המושבות היהודיות תוקף חוקי, כיוון שהמתיישבים היהודיים "החדשים" לא יכלו לרשום קרקעות על שמם. לכן היו במושבות ספרי אחוזה פנימיים, בלתי רשמיים. עתה נתברר לממשלת המנדט שאם היא חפצה להנהיג את ספרי האחוזה הממשלתיים במושבות העבריות, כפי שחייבה הפקודה על העברת קרקעות – 1920, הדרך היחידה לעשות זאת היא לאפשר להעביר את כל הרישומים בספרי האחוזה הבלתי רשמיים לספרי האחוזה הרשמיים. לממשלת המנדט היה עניין בכך גם לשם הרחבת גביית המסים על הקרקע: מסי כל ההעברות ומסים על קרקעות שנרשמו בספרים הבלית רשמיים, לא הגיעו לאוצר המדינה וצריך היה למצוא דרך נגד הברחת מסים זו.

הפקודה לתיקון ספרי האחוזה שנתפרסמה בשנת 1926 קבעה זמן של שלושה חודשים למסירת הספרים הבלתי רשמיים למחלקת רישום הקרקעות הממשלתית. לפי פקודה זו, הספרים הבלתי רשמיים, שלא ימסרו תוך זמן זה ייחשבו כבטלים ומבוטלים לגבי השימוש בהם כראיה בבתי המשפט לצורך רישום. הפקודה הרשתה, אפוא, לרשום בספרי האחוזה הממשלתיים כל מכירה, מתנה, משכנתא, חכירה, שכירות, חלוקה וכל העברה אחרת של מקרקעין שנעשתה לפני פרסום הפקודה משנת 1926. הפקודה עודדה כנראה את ועדי המושבות העבריות להשלים ולעדכן את ספרי האחוזה הפנימיים שלהם לפני מסירתם למחלקת רישום הקרקעות הממשלתית. הסיבה לכך הייתה ההבנה שהרישומים והמפות בספרים אלה ישמשו כראיה בעיני פקידי ההסדר בעת פעולות הסדר הקרקעות שהיו אז בשלבי תכנון מתקדמים.

לשלטונות המנדט היה, עם כן, עניין להרחיב ולבדוק את רישום כל הקרקעות המוחזקות בשטחים בנויים ובשטחים הראויים לניצול חקלאי, כדי להגדיל בכך את הכנסותיהם ממסים על הקרקע וכן כדי שרישומים אלה יוכלו לשמש בסיס לתביעות בעליהן לזכויות על קרקעות אלה, בעת הליכי הסדר הקרקעות שעליהם ידובר בהמשך.

לעומת זאת רצו השלטונות למנוע השתלטות על קרקעות שוממות מסוג "מואת". לפיכך חוקקו ביום 21.2.1921 תיקון האומר: "המשדד או המעבד קרקע שוממה, בלא הסכמתו של מנהל מחלקת הקרקעות, לא יהיה זכאי לקבל שטר קושאן על אותה קרקע ויהא צפוי להיות מובא במשפט על הסגת גבול. כל אדם שעיבד קרקע כזו בלי רישיון, חייב להודיע על כך במשך חודשיים לפקיד ספרי האחוזה ולבקש תעודת רישום (פקודת הקרקעות המתות, עתון רשמי 38 מיום 1.3.1921). מסתבר שלא היו אנשים שביקשו רישיון כזה במשך אותם חודשיים קובעים. מאוחר יותר היו לכך השלכות מרחיקות לכת על זכויות מדינת ישראל על השטחים השוממים בנגב.

עקרונות הקדסטר המודרני בארץ ישראל

שלטונות המנדט הבריטי מצאו בארץ ישראל שיטת רישום קרקעות עות'מאנית מיושנת, שהתבססה על חוקי הקרקעות מהשנים 1860-1858. בגלל הרגלים מימי הביניים ובגלל הרצון להתחמק מתשלום מסים על הקרקע, רק חלק מבעלי הקרקע הערבים טרח לרשום את קרקעותיו במשרדי ספרי האחוזה. מצב זה הוחמר עוד יותר בזמן מלחמת העולם הראשונה ובימי הכיבוש הצבאי הבריטי, כאשר נאסרה כל העברת קרקעות ונסגרו המשרדים של ספרי האחוזה.

שני הליקויים החמורים ביותר, בנושא הקרקעות, ששלטונות המנדט רצו לתקן היו:

א.     שיטת הבעלות המשותפת על קרקעות (משאע) שמנעה כל פיתוח חקלאי.

ב.     העדר ביטחון בזכויות על קרקע, שגרם לסכסוכי קרקעות רבים ומָנַע קבלת הלוואות לפיתוח החקלאות.

נוסף על הפגיעה ברווחת החקלאים, נפגעו במצב הקיים גם הכנסות המדינה ממסי קרקע ומהשתלטות על קרקעות המדינה.

לפיכך הוחלט על ידי שלטונות המנדט, עוד בשנים הראשונות של שלטונם, להנהיג בארץ ישראל קדסטר מודרני, חדש לחלוטין ורפורמה אגררית מקיפה בשטחים הראויים לעיבוד חקלאי, כפי שהנהיגו קודם לכן, בשנים 1907-1892, במצרים וכן בסודן. לשם הנהגת קדסטר כזה במדינה שבה כמעט שלא היו כל מדידות קרקע וכל מפות בקנה מידה גדול, נדרשו שנים להכנת סקר גאוגרפי מקיף, לשם יצירת כלים מתאימים בתחומים הטכניים של מדידות ומיפוי רקע ובתחומים המשפטיים של חקיקה מתאימה.

קדסטר (cadastre) היא מילה צרפתית שמקורה כנראה במלה הלטינית capitastrum, שמשמעותה ספר רישום מס גולגולת; ואכן ספרי הקדסטר העות'מאנים של המאה השש-עשרה היו כאלה. יש אומרים שמקור המילה קדסטר במילה היוונית-ביזנטית katastikhon, שמשמעותה ספר רישום מסים. מכל מקום, הקדסטר המודרני הוא ספר רישום זכויות וחובות על קרקעות המתבסס על מדידות ומפות.

אוסף של מפות קרקע ושטרי רישום קרקעות המתייחסים לחלקות מפוזרות, ללא קשר ביניהן, כפי שהיה מצוי בארץ ישראל בשלהי השלטון העות'מאני, אינם יכולים להוות קדסטר. קדסטר חייב תמיד להיות רישום כללי ושיטתי של קרקע המכסה שטח רצוף בגבולות מוגדרים.

קיימות שלוש שיטות עיקריות לאבטחת זכויות על קרקעות:

א.     העברה פרטית – Private conveyancing. בשיטה זאת מועברות זכויות על קרקע באמצעות שטר קניין (ספר המקנה) שנערך בין המוכר לקונה ולא נרשם ברישום מרכזי ופומבי כלשהו. שיטה זאת הייתה מקובלת בארץ ישראל בימי קדם וגם במשך תקופת השלטון העות'מאני. בשיטה זאת נשמר השטר אצל הקונה, אולם אין בה כל ערובה לזכויות המועברות. השיטה נאסרה על פי חוקי הקרקעות העות'מאניים מהשנים 1860-1858.

ב.     רישום שטרות – Registration of Deeds. גם בשיטה זאת מועברות זכויות על קרקע באמצעות שטר קניין או תעודת רישום שנערך לקונה, אולם בשיטה זאת חייבים לרשום את כל שטרי הקניין בספרי האחוזה הנמצאים במקומות מרכזיים. שיטה זאת הייתה מקובלת עוד במצרים, במסופוטמיה וברומא בזמן העתיק. היא הונהגה בארץ ישראל רק בשנים 1860-1858 והמשיכה להתקיים בה גם במשך כל תקופת המנדט הבריטי, בכל השטחים שבהם טרם הונהג הקדסטר המודרני. שיטה זאת ממשיכה להתקיים גם בישראל בשטחים שבהם טרם הסתיימו כל הליכי הסדר הקרקעות, אולם החל מתקופת המנדט הבריטי מלווה, בדרך כלל, הרישום ב"פנקס שטרות למקרקעין לא מוסדרים" במפה לצורך שונה, שעליה ידובר בהמשך. רישום שטרות משמש הוכחה רק לרישום השטר בספרי האחוזה ואין המדינה ערבה לנכונות הרישום. בשיטה זאת רושמים שטרות על שם הקונה באופן כרונולוגי, לפי סדר הגשתם לרישום, ללא כל קשר למיקום הקרקע הנרשמת.

ג.       רישום זכויות – Registration of Title. בשיטה זאת נעשה רישום הזכויות על קרקע בספרי רישום מקרקעין המצויים אצל רשם הקרקעות. רישום זה נעשה רק לאחר בדיקה וברור של תביעות לזכויות על קרקע על ידי פקידי הסדר מקרקעין בשם המדינה.

ספר רישום מקרקעין בשיטה זאת חייב, מצד אחד, לתאר בצורה מוסמכת את כל הזכויות והחובות החלות על חלקת הקרקע הרשומה, ומצד שני לקבוע את שטחה, את גבולותיה ואת מקומה המדויק בעזרת מדידות ומפות, באופן שניתן יהיה לחדש את גבולותיה הנכונים בשטח לפי הצורך. שיטה זו היא שיטת הקדסטר המודרני שהתחילו בהכנתו בשטח רצוף בתקופת המנדט ובמדינת ישראל נמשכה הכנתו. בניגוד לרישום שטרות, מחייב קדסטר מודרני רישום זכויות על קרקע בשטח רצוף, לפי סדר עדיפויות שנקבע על ידי השלטונות היוזמים. בכל שטח קרקע שבו הופעל רישום זכויות על הקרקע, בוטלה כל שיטת רישום קודמת. המיפוי הקדסטרי נועד לסמן ולמדוד את גבולות התביעות על קרקע ולהכין מפות המראות את גבולות חלקות הקרקע שעליהן אושרו הזכויות, את שטחן ואת מקומן ברשת הקואורדינטות הארצית. . המיפוי הקדסטרי מהווה חלק אינטגרלי של הקדסטר המודרני.

לפי סקר גיאוגרפי שערכו הבריטים לקראת יצירת הקדסטר המודרני, נמצא שאחרי הפרדת עבר הירדן בשנת 1922, היה כל שטחה של ארץ ישראל בין הים התיכון במערב ובין גבול עבר הירדן וסוריה במזרח, קצת יותר מ-26,000 קמ"ר. כל השטח מדרום לקו הרוחב של באר שבע נחשב שטח מדברי והוצא מראש ממסגרת תכנית הקדסטר. הבריטים היו סבורים שאין הצדקה כלכלית להפנות את המשאבים המוגבלים של כסף וכוח אדם מקצועי שעמדו לרשותם, ליצירת קדסטר מודרני באזור שאיננו ראוי לעיבוד חקלאי. מתוך השטח שמצפון לקו הרוחב של באר שבע, נמצאו 4170 קמ"ר אדמות ראויות לעיבוד חקלאי בשפלת החוף, מרפיח עד מצפון לעכו וכן בעמק יזרעאל. עוד 1260 קמ"ר אדמות חקלאיות נמצאו בעמק הירדן, בעמק בית שאן ובעמק החולה. השטח הנותר בחלק הצפוני היה מצוי רובו בהרי יהודה, בהרי שומרון ובהרי הגליל העליון. חלקו הגדול של שטח זה היה טרשים ולדעת השלטונות לא היה ראוי לניצול חקלאי.

לפי סקר זה הגיעו הבריטים למסקנה שרק שטח של 6544 קמ"ר ראויים לעיבוד חקלאי ובשטח זה יש לרכז את המאמץ והמשאבים לשם יצירת קדסטר מודרני חדש. מתוך הקדסטר הושמטו בשנים הראשונות גם כל השטחים הבנויים בכפרים ובערים, בגלל העלות הגבוהה של ביצוע קדסטר מדויק בשטחים כאלה. במקום זאת הוכנו בשטחים אלה, בעלות נמוכה יותר, גיליונות ערים ומפות לצרכי שומה של ערים וכפרים. על בחירת אזורים אלה ליצירת הקדסטר המודרני יתכן שהשפיעה, נוסף על השיקולים שהוזכרו, גם התחייבותה של ממשלת ארץ ישראל לפי סעיף 6 של נוסח המנדט על ארץ ישראל, כפי שאישרה מועצת חבר הלאומים ביום 24.7.1922. בסעיף זה נאמר: "ממשלת ארץ ישראל תעודד, תוך שיתוף פעולה עם הסוכנות היהודית, התיישבות צפופה של יהודים על הקרקע, לרבות אדמות המדינה ואדמות לא מעובדות שאינן דרושות למטרות ציבוריות". התיישבות כזאת הייתה אפשרית רק בשטחים הראויים לעיבוד חקלאי.

בהמשך הסקר הגיאוגרפי נבדקו הקרקעות השונות הראויות לעיבוד חקלאי שנועדו להיכלל בשטח הקדסטר ונמצא שקרקעות אלה מתחלקות באופן הבא:

10% מהקרקעות, הנמצאות בדרך כלל בסמוך לשטח הבנוי של כפרים ערביים או מושבות עבריות, הן שטחי שלחין של גינות ירק, גני פרי או פרדסים. אלה מחולקות בדרך כלל לחלקות קטנות, מוגדות ומתוחמות, ולעתים גם מגודרות (אדמות חואכיר – Hawakir).

45% נוספים מהקרקעות החקלאיות ראויות לשמש לגידולי בעל ונמצאות בבעלות מחולקת (מפרוז). לרובן של קרקעות אלה תיחום גבולות לקוי או שאין בהן כל תיחום גבולות.

45% נוספים מהקרקעות הראויות לעיבוד חקלאי, היו מוחזקות בבעלות משותפת (משאע) והיו מתחלקות מחדש, אחת לשנתיים, בין בני אותו כפר. שיטת התחלופה של המחזיקים בקרקע, מנעה כל השקעה בקרקע המשותפת לשם טיובה כדי לקבל יבולים טובים יותר. שלטונות המנדט סברו ששיטת הבעלות המשותפת (משאע) היא המכשול העיקרי לפיתוח החקלאות. גם תיחום הגבולות של הקרקעות המשותפות היה לקוי ביותר.

בעקבות הסקר הגאוגרפי הוחלט שמטרותיו העיקריות של הקדסטר (הסדר קרקעות – settlement land) יהיו: לתחום ולסמן בשטח בצורה ברורה את גבולות הזכויות על קרקעות מחולקות בשטחי שלחין ובשטחי בעל, לחלק ולתחום קרקעות בלתי מחולקות ולרשום את שניהם בספרי רישום מקרקעין בצורה שתבטיח זכויות משפטיות על הקרקע.

כדי ליצור קדסטר מודרני זה היו דרושים שני ארגונים משלימים: האחד, בעל אופי משפטי, שיהיה אחראי לבדיקת הזכויות על הקרקע ולרישומן. התפקיד הוטל על מחלקת רישום והסדר מקרקעין שפעל בתוקף פקודת הקרקעות – סידור זכויות הקניין. הפקודה פורסמה לראשונה בעיתון רשמי מס. 212 מיום 1.6.1928. השני, בעל אופי הנדסי טכני, שיהיה אחראי לתיחום גיאוגרפי של גבולות הזכויות על הקרקע ולהגדרתן המלאה על ידי מדידות ומפות. התפקיד הוטל על מחלקת המדידות (Department of Surveys). הוא פעל בתוקף פקודת המדידות שפורסמה בשנת 1929 והתגבשה עד 1946, וכן לפי פקודות קודמות משנים 1920, 1921 ו-1925. פקודות אלה הסדירו מדידות הכנה ליצירת הקדסטר ואת רישויים של מודדים. כמו כן הייתה דרושה חקיקה לפעילותם של כל אחד משני ארגונים אלה.

השיטה שהופעלה בארץ ישראל החל מ-1928 היא שיטת טורנס (Torrens) שפותחה עוד בשנת 1857 באוסטרליה והופעלה אחר כך בשינויים קלים בשוויץ, במצרים ובסודן. השיטה הופעלה בארץ ישראל לפי המלצתו של ארנסט דוסון (Sir Ernst Dowson), שהיה המנהל הכללי של אגף המדידות במצרים והוזמן בשנת 1923 לייעץ לממשלת המנדט בארץ ישראל, בקשר להנהגת קדסטר מודרני. שיטה זאת היא כולה תוצאה של התפתחויות טכנולוגיות באירופה.

שיטת טורנס מבוססת על כמה יסודות חשובים לענייננו:

א.     מדידת חובה על ידי מודדים מטעם המדינה של כל חלקת קרקע וקביעת גבולותיה, שטחה ומקומה; והכנת מפות לפי מדידות אלה.

ב.     מדידה כללית של קרקעות המדינה בגבולות מוגדרים של הקדסטר, הכוללים את כל שטח המדינה או חלק ממנה שהוגדר בפקודה (שטח הסדר הקרקעות – Land Settlement Area).

ג.      רישום זכויות והתחייבויות בנוגע לכל חלקת קרקע בדף נפרד בספר רישום מקרקעין. הרישום מתבסס על חקירה ודרישה משפטית.

ד.     נושא הרישום הוא חלקת הקרקע שנמדדה, שהיא יחידה קבועה, ולא בעל הזכויות בקרקע שהוא גורם מתחלף.

ה.     כל חלקת קרקע רשומה מוגדרת על ידי מספר גוש הרישום ועל ידי מספר החלקה באותו גוש. שמות המחוז והיישוב הם נתוני עזר בלבד. נקבע כי לא תהיינה בארץ ישראל שתי חלקות קרקע בעלות אותו מספר גוש וחלקה.

עבודות הכנה לקראת ביצוע המיפוי הקדסטרי

לאחר שהוחלט ליצור בחלקים של ארץ ישראל קדסטר מודרני, לפי העקרונות שפורטו בסעיף הקודם, בחרו בכפר כיחידה אדמיניסטרטיבית קבועה לצורכי רישום זכויות על הקרקע. אולם שטח כפר היה גדול מדי ואי אפשר היה למפות את כולו בגיליון יחיד בקנה-מידה 1:2,500, שהיה מקובל גם בבריטניה וגם במצרים למיפוי קרקעות באזורים חקלאיים. לכן הוחלט לחלק כל כפר ליחידות קטנות יותר של גוש רישום (Registration Block).

מפות גושי הרישום בכל כפר קיבלו קבוצה נפרדת של מספרים עוקבים, מספר שונה לכל גוש רישום. כל מפת גוש רישום חולקה למספר בלתי קבוע של חלקות אשר היוו את יחידות הרישום. החלקה (Parcel) הייתה יחידת השטח הקטנה ביותר שאת גבולותיה היו חייבים לסמן, למדוד ולמפות, את שטחה לחשב לפי המדידות ואת הזכויות וההתחייבויות עליה היו חייבים לרשום בדף מיוחד בספר רישום המקרקעין. מידות הנייר של כל מפת גוש רישום נקבעו 60 x 70 ס"מ, לנוחות האכסון. מכיוון שצפיפות החלקות ושטחן בגושים השונים לא היו אחידים, בחרו בקנה מידה שונה לגושים באזורים שונים, כדי שמספר החלקות במפת גוש רישום אחת לא יעלה על 100. קני-המידה שנבחרו היו כולם חלוקות של 10,000. קני-המידה היו 1:5,000 באזורים שוממים, 1:2,500 באזורים חקלאיים, 1:1,250 בשולי ישובים ובאזורים חקלאיים בעלי חלקות קטנות, ו-1:625 בשטחים כפריים ועירוניים צפופים. שטח הקרקע הממוצע בגוש רישום יחיד באזורים אלה היה 2,500 דונם, 600 דונם, 250 דונם ו-40 דונם, לפי אותו סדר.

כדי שאפשר יהיה לבצע סימון ומדידה של גבולות החלקות בשטחים נרחבים במהירות וביעילות, וכדי שאפשר יהיה למפות כל תכנית גוש רישום וכל חלקה, ברשת ארצית אחידה, היה צורך שמחלקת המדידות שהוקמה עוד בשנת 1920, תבצע תחילה שתי משימות מדידה בעלות היקף גדול:

א.     הקמת רשת צפופה של נקודות טריאנגולציה ומדידתן. לרשת זאת תהיינה קשורות כל המדידות והמפות הקדסטריות וכל מיפוי אחר בארץ ישראל.

ב.     הכנת מערכת מפות טופוקדסטריות בקנה מידה 1:10,000, בשיטות מיפוי מהירות. על גבי מפות אלה יסומנו גבולות הכפרים, יחלקו כל כפר לגושי רישום ויקבעו המדידות הנוספות הדרושות לשם מיפוי מדויק של מפות גושי הרישום ושל גבולות כל החלקות בהם.

עד להשלמת שתי משימות אלה ועד להשלמתה של חקיקה לרישום זכויות על מקרקעין, המשיכו לרשום קרקעות לפי הפקודה על העברת קרקעות משנת 1920 וערכו ניסויים במיפוי לצורכי הסדר קרקעות בשיטות פחות מדויקות.

משימה א:  סימון רשת נקודות טריאנגולציה ומדידתה  להרחבה – לחץ כאן.

לשם מדידה מדויקת של כל החלקות במפת גוש רישום, צריכות היו להופיע בכל גיליון 1:2,500, 4-3 נקודות מדודות ברשת הארצית שתהיינה ממקומות במקומות בולטים בשטח. לשם כך הקימו הבריטים רשת טריאנגולציה ראשית בכל החלק הצפוני של הארץ. אורך ממוצע של צלע ברשת זו היה 13.2 ק"מ.

תצפיות אסטרונומיות של אורך ורוחב, לשם קביעת מקומה של כל הרשת במערכת העולמית, נערכו בקו הבסיס הדרומי, באמצעים ובדיוקים שעמדו לרשותם. כיוון הצפון של הרשת תוקן במקצת מאוחר יותר על ידי התחברות לרשת הטריאנגולציה של מצרים בדרום ולרשת הטריאנגולציה הצרפתית בלבנון. ההיטל שנבחר למיפויה של ארץ ישראל היה היטל קסיני-סולדנר. על גבי היטל זה הורכבה רשת קואורדינטות ישרת זווית. קו האורך המרכזי של היטל זה עובר דרך נקודה 82 הסמוכה לירושלים. על נקודות הרשת הראשית התבססו מדידות של רשת טריאנגולציה צפופה יותר מדרגה 3. אורך ממוצע של צלע ברשת זאת היה 4.2 ק"מ. רשת הנקודות מדרגה 3 לא הגיעה בדרום עד גבולות הרשת הראשית. על נקודות הרשת מדרגה 3 התבססו מדידות רשת הטריאנגולציה מדרגה 4 אשר נמדדה רק באזורים שהיו מיועדים למיפוי קדסטרי. האורך הממוצע של צלע ברשת זאת היה 0.9 ק"מ בקרוב. תמונה 1458 הינה מפה המראה את השטח שכיסו עד סוף 1928 נקודות הטריאנגולציה מדרגה 3 ו-4, לפי הדו"ח השנתי של מנהל אגף המדידות, Ley, לשנת 1928.

תמונה 1458 :
מפת השטח שכוסה עד סוף 1928 בנקודות הטריאנגולציה מדרגה 3 ו-4.
המקור: הדו"ח השנתי של ​מחלקת המדידות לשנת 1928.

​ מדידת כל נקודות הטריאנגולציה האלה, אפשרה קביעת 4-3 נקודות טריאנגולציה במקומות בולטים בכל מפת גוש רישום בקנה-מידה 1:2500. נקודות מדידה נוספות ניתן היה לקבוע, לפי הצורך, מהנקודות הקיימות. בעזרת כל נקודות הבקרה (Control Points) שנמדדו, ניתן היה למדוד את כל גבולות הזכויות על קרקעות. כאשר בכל זאת חסרו נקודות בקרה, מדדו נקודות נוספות בשיטת הצלעונים.

משימה ב:  מדידה ושרטוט של מפות טופוקדסטריות 1:10,000

למתכנני המיפוי הקדסטרי היה ברור כי באזורים ללא תיחום פיסי ברור של גבולות הזכויות על קרקעות לא תהיה אפשרות לתכנן את חלוקת השטח לכפרים ולגושים מתאימים לרישום, ללא מפות המראות לפחות את הפרטים הגאוגרפיים העיקריים בשטח כגון: דרכים, נחלים, מעיינות, מטעים וגבולות של שטחים מעובדים.

בשטחים הפתוחים של הכפרים, בעיקר בקרקעות המוחזקות בבעלות משותפת (משאע), לא היה בדרך כלל למחזיק בקרקע כל מסמך אחר פרט לשם שטח הקרקע שבו החזיק. לשטחי קרקע אלה היו גבולות המוכרים היטב לפלאחים. שטחים אלה נבדלו זה מזה באיכותם החקלאית. הבריטים קראו לשמות אלה "שמות קטעים" (Qita' names). שמות אלה היו רשומים בספר משלמי המסים. השמות של קטעי קרקע אלה נקבעו בדרך כלל לפי צורתם הטופוגרפית, לפי פעולה כלשהי שנעשתה בהם, או לפי שם המחזיק או הבעלים. כך למשל חלקה ששרפו בה את הצמחיה נקראה "אל חריקה", כלומר השרופה. אם בתוך שטח הררי היתה חלקת קרקע מישורית, היה כינויה "אס-סהלה", כלומר המישורית. חלקת קרקע בצומת דרכים נקראה "אל-מפארק" (הצמתים), וקרקע המצויה בפאתן של אדמות הכפר כונתה "אז-זאוויה" או הזוית. לעתים אפשר היה לקבוע על-פי שם הקרקע את מקורה, כמו למשל בקרקעות הקרויות "אל-עמאייר", כלומר קרקעות בהן עבודות פיתוח וקרקעות שהומרו או פותחו מאדמות ה"מירי" או ה"מוואת".

מכיוון שהשלטונות רצו לדעת אילו הן קרקעות שיש לראותן כקרקעות שלמחזיקים בהן תהיה זכות קניין, הם סברו שיש לסמן במפות הטופוקדסטריות את גבולותיהם של כל קטעי איכות אלה. סימון זה יאפשר להם בעת הליכי הסדר הקרקעות, חלוקה צודקת יותר של קרקעות בשטחי משאע, כך שכל אחד יקבל, לאחר חלוקתם, חלק בקרקע עדית, חלק בבינונית וחלק בזיבורית, כפי שהיה מקובל לחלק קרקע במושבות העבריות. מיפוי טופוקדסטרי זה התחילו להכין בקנה מידה ,1:2,500 אולם עד מהרה עברו לקנה מידה 1:10,000 ורובו הוכן בקנה מידה זה. המיפוי נעשה בשולחנית ואלידדה טלסקופית והתבסס על נקודות הטריאנגולציה שנמדדו ועל חיתוכים קדימה ואחורה שיצרו בשולחנית עצמה. תמונה 1459 היא הקטנת קטע של מפה טופוקדסטרית 1:20,000 שהוקטנה ממפות טופוקדטריות 1:2,500. במפה הוצגו גבולות הכפרים, גבולות שימושי הקרקע, גבולות קטעי איכות ושמותיהם, כל נקודות הטריאנגולציה וסימני המדידה הנוספים וכן כל הדרכים והשבילים בשטח המפה. במפות הטופוקדסטריות 1:10,000 הוצגו נוסף על הפרטים הנ"ל גם גבולות הקרקעות מחולקות (מפרוז) וקרקעות בבעלות משותפת (משאע), גבולות שטחים בנויים, גבולות מטעים בשולי השטח הבנוי (חואכיר) וכן כל מקורות המים ונחלים. כל גליון היה בגודל 50x50 ס"מ וכָּלַל שטח של 25 קמ"ר.

תמונה 1459 :
הקטנת קטע של מפה טופוקדסטרית 1:20,000 שהוקטנה ממפות טופוקדטריות 1:2,500. 
המקור: ספרו של אשר​ סולל, עמ' 145

עד שנת 1935 הוכנו לפי הגליונות בקנה-מידה 1:10,000 מפות כפרים לצרכי שומה באותו קנה מידה בכל השטחים בהם תוכנן הסדר קרקעות. מפות אלה שימשו תחילה בסיס לרישום מפורט בספר משלמי המיסים של כל בעלי הזכויות שקנו להם זכות של חזקה. מאוחר יותר שימשו מפות אלה רקע לחלוקת שטח הכפר לגושי רישום בגודל מתאים. לכל אחת ממפות הכפרים האלה צורפה רשימה של שמות קטעי האיכות שהופיעו בשטח המפה.

לשם התחלת המדידה המדויקת של גבולות גושים וחלקות במסגרת יצירת הקדסטר המודרני, לאחר השלמת על עבודות ההכנה שפורטו לעיל, היו שלטונות המנדט צריכים לאשר חקיקה לסידור זכויות הקניין והן חקיקה לביצוע המדידות.

פקודות הקרקעות (סידור זכות הקניין) ופקודת המדידות

א. פקודת הקרקעות (סידור זכויות קניין), 1.6.1928.

הפקודה פורסמה לראשונה בעיתון הרשמי 212 מיום 1.6.1928, ותוקנה מספר פעמים במשך תקופת המנדט. היא מהווה בסיס משפטי לכל הפעולות של הסדר זכויות על קרקעות (land settlement או הסדר קרקעות) במסגרת הקדסטר המודרני. להלן כמה סעיפים הנוגעים לענייננו:

סעיף 2: בפקודה זו יהיו למונחים הבאים הפירושים לענייננו:

"גוש" פירושו חלוקת משנה של קרקעות כפר המכילה חלקה אחת או כמה חלקות ומהווה יחידת מדידה ורישום.

"חלקה" פירושה יחידת קרקע בתוך גוש השייכת לאדם אחד או לחבר אנשים.

"כפר" כולל אדמות כפר המצויות באזור עירייה או באזור שבטי או הגובל באותם אזורים וכל שטח קרקע בתוך אזור סידור (settlement area ) אשר ייקבע על-ידי הפקיד המסדר.

"קרקע" כוללת כל זכות הנובעת מקרקע וכל טובת הנאה הטעונה רישום או הראויים לרישום על-פי פקודה זו.

"ספר אחוזה קיים" פירושו ספר קניין בקרקעות שהיה קיים קודם לפעולת הסידור.

"ספר אחוזה חדש" פירושו ספר קניין בקרקע שנקבע על-פי פקודה זו.

"משאע כפרי" פירושו אדמות של כפר או חלק מכפר המוחזקות בבעלות בלתי מחולקת והמתחלקות בתקופות מסוימות בין תושבי הכפר או בין חלק מתושבי הכפר לצרכי עיבוד.

"ועד מסדר כפרי" כולל ועד מסדר של אזור שבטי.

סעיף 3: כל אימת שיראה הנציב העליון שיש צורך להוציא לפועל סידור ורישום של זכויות בקרקע באיזה אזור שהוא, יפרסם בעיתון הרשמי צו שייקרא צו סידור. הצו יציין את המקום ואת התחומים של האזור הנקרא בפקודה זו "אזור הסידור", שבו יוצא לפועל הסידור והרישום של הזכויות בקרקע, ויכריז כי כעבור תקופה שתוגדר בצו יוכלו להתחיל באזור הסידור בהצבת הגבולין של החלקות ובהגשת התביעות.

סעיף 5: הפקיד המְסַדֵר יפרסם מודעה מוקדמת על דבר המדידה, הסידור ורישום הזכויות באיזה כפר שהוא. ההודעה תכלול הוראות בנוגע להצבת הגבולין של הקרקע והגשת התביעות.

סעיף 6: לאחר פרסום המודעה המוקדמת לעיל, ועד פרסום לוח הזכויות לפי סעיף 33 להלן, אין מתקבלת שום תביעה בנוגע לקרקעות הכלולות במודעה – לא בבית המשפט לקרקעות ולא בבית משפט אחר, פרט לאמור בסעיף 7 להלן. כוונת האיסור לקבל תביעות או בקשות לתיקון הרישום הקיים, היא לא להפריע לפקיד המסדר בפעולותיו. ראה גם סעיף 35 להלן.

סעיף 7: לאחר פרסום מודעה נוספת על התחלת הסידור ורישוי הזכויות באיזה כפר שהוא, כל מי שתובע קרקע או זכות הנובעת מקרקע, חייב להגיש לפקיד המסדר תזכיר תביעה (Memorandum of Claim) ולהביא את כל המסמכים הנוגעים לזכויותיו בקרקע. לפיהם יוכן לכל גוש רישום לוח תביעות.

סעיפים 10, 12: לפקיד המסדר תהא סמכות לדון ולפסוק בכל סכסוך בעניין הבעלות או ההחזקה על קרקע באזור סידור והוא יְיַשֵב כל ספק או מחלוקת בעניין תחומי כפר או גוש באזור הסידור.

סעיפים 13, 14, 15: לבקשת הפקיד המסדר יכונן מושל המחוז שבו נמצא כפר הנכלל באזור הסידור, וַעַד לאותו כפר שיקרא "ועד מסדר הכפר". הועד ייצג את הכפר בכל העניינים המשותפים לכפר לצורך הסידור ויהא זכאי להופיע כתובע וכנתבע. ועד מסדר הכפר יביא לתשומת ליבו של הפקיד המסדר את ענייניהם של נעדרים, קטינים, פסולים או שמותיהם של כל אותם אנשים שתביעותיהם על זכויות בקרקע בכפר לא הוגשו משום מה.

סעיף 20: על התובעים, פרט לממשלה, לציין או לסמן באופן אחר על הקרקע את תחומי החלקה שעליה חלה התביעה. תביעות הממשלה על קרקע תוכלנה להיות מוגשות על ידי פקיד שימונה מטעם היועץ המשפטי.

סעיף 22: יכול הפקיד המסדר לעשות את המעשים הבאים בזמן ציון התיחומים.

א. כשהתחום בין חלקות קרקע נפרדות הוא קו מפותל או לא נוח לשימוש בקרקע, יכול הוא למתוח תחום חדש במקומו ולסדר את זכויות הבעלים על קרקע גובלת באותו תחום על ידי חילופי קרקעות בעלי ערך שווה.
ב. לסמן את תחומיה של כל דרך או שביל ולציין כל זכות מעבר קיימת או זכות מעבר חדשה לרשות הרבים, לטובתו של בעל קרקע שאדמתו מוקפת חלקות אחרות. ​

סעיף 29: יש לחקור ולסדר את זכויותיה של הממשלה לקרקע, בין שתבעו אותן בדרך פורמאלית ובין שלא תבעו אותן בדרך פורמאלית. כל הזכויות לקרקע שלא הוכחו  על ידי כל תובע, תרשמנה על שם הנציב העליון, בתור הנאמן בשם ממשלת ארץ-ישראל. קרקע שהוכח שהיא מסוג מתרוכה והשתמשו בה מאז ומקדם לצרכי ציבור, תרשם גם היא על שם הנציב העליון בתור הנאמן בשם הממשלה. חלק מקרקעות אלה נועד, בתחילת שלטון המנדט הבריטי, לאפשר התיישבות צפופה של יהודים.

סעיפים 31, 33: לאחר חקירת הזכויות יחלק הפקיד המסדר את הגוש לחלקות, באופן שכל סוג שונה של קרקע יהא מצוי בחלקה נפרדת. לאחר מכן יערוך את לוח הזכויות שנקבעו ויפרסם אותו ברבים.

סעיף 34: יכול הנציב העליון לקבוע בצו את הגבלת שטחה של חלקה שמותר לרשמה. סעיף זה נועד למנוע פיצול מוגזם של חלקות בשטחים בנויים ובשטחים חקלאיים.

סעיף 41: כשאיזו חלקה בלתי מחולקת חוזרת ומתחלקת שנית מתקופה לתקופה בין הבעלים השותפים, אין לרשום העברה של כל חלקה לאחר שפרסמו את לוח הזכויות, אלא אם כן חלקו את החלקה הבלתי מחולקת.

סעיף 44: שום העברת קרקע הרשומה בפנקס החדש, פרט לחוזה חכירה לתקופה של לא יותר משלוש שנים ושום הורשת קרקע במקרה מוות, לא יהיו בני תוקף, אלא אם נרשמו בספרי האחוזה.

סעיף 57: יכול הפקיד המסדר, על-פי בקשת אדם הרשום כבעליו של חלק באדמה בלתי מחולקת, להפריד אותו חלק משאר האדמה הבלתי מחולקת, וכן על-פי בקשת הבעלים של לא פחות משני שלישי החלקים של אדמת משאע הרשומה בלוח הזכויות, לחלק את אדמת המשאע בין בעלי החלקים הרשומים בלוח.

סעיף 58: למרות כל הוראה בסעיפים הקודמים, יכול הנציב העליון לצוות בכל עת כי החלוקה של אדמה המוחזקת בבעלות משותפת תוצא לפועל אם הוא סבור שאותה חלוקה היא לטובת ענייני הציבור.

סעיפים 41, 57, 58 נועדו לעודד ולחייב חלוקת אדמות משאע לפי המדיניות האגררית של הממשלה.

ב. פקודת המדידות               

פקודת המדידות הראשונה נתפרסמה בעיתון רשמי מס' 24 ביום 25.7.1920, ועל-פיה הוקם אגף המדידות (Department of Surveys) והתחילו בביצוע המדידות המוקדמות. בשנת 1921 פורסמה פקודה מיוחדת שנועדה להסדיר את עבודתם של מודדי הקרקעות. מודד שרצה לעבוד בארץ ישראל היה צריך לקבל רישיון לעבוד בתור מודד, לאחר שהוכיח את הכשרתו במקצוע זה. ביום 1.5.1925 פורסמה פקודה חדשה שהיו בה הוראות מפורטות יותר על מודדי קרקעות. הפקודה הורתה ששום אדם לא יוכל לעסוק במקצוע המדידה, אלא אם כן יש בידו רישיון (license) של מודד.  גם קבעה לראשונה ששום תכנית קרקע או מדידה לא תתקבל במשרד ספרי האחוזה אם לא הוכנה על ידי מודד בעל רישוי. פקודת אלה נועדו לוודא דיוק גבוה של תיחום גבולות ומדידתם והכנת מפות של גבולות קרקע. בתוקף פקודות אלה ניתן היה לבצע את המדידות המוקדמות ולהכין מפות אינדיבידואליות של קרקעות ושל חלוקתן. נוסף לפקודות אלה, בעלות האופי המשפטי, פרסמה מחלקת המדידות באותן שנים הוראות טכניות לביצוע כל סוגי המדידות.

לקראת תחילתן של מדידות ומיפוי נרחבים במסגרת המיפוי הקדסטרי, פורסמה בשנת 1929 פקודת מדידות מס' 48. פקודה זאת כללה הוראות בנוגע לעבודות מודדים ובנוגע לביצוע מדידות לצרכי ציבור (מדידות לרבים – Public Survey). הפקודה תוקנה והורחבה מספר פעמים עד שנת 1946. להלן כמה קטעי סעיפים מפקודה זאת החשובים לעניינינו.

סעיף 2: בפקודה זו יהיו למונחים הבאים הפרושים כדלקמן:

"מדידות לרבים", פירושו כל מדידות טופוגרפיות או מדידות עיר שתבצעם מחלקת המדידות או כל מדידה שתבצע מחלקת המדידות בקשר לסידור זכות הקניין בקרקע לפי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקניין).

"ציון מדידה" כולל כל ציון טריגונומטרי, גל, סימן או עמוד של מדידה, בין שהם קבועים מעל פני הקרקע ובין שהם קבועים מתחת לפני הקרקע.

"המנהל" פירושו מנהל מחלקת המדידות.

סעיף 9: לצרכי כל מדידה לרבים, רשאים המנהל או כל מודד שהמנהל מלא את ידו לכך, להיכנס לתחום כל קרקע, ואיתו עוזרים ככל הדרוש, ולקבוע בה או להציב עליה כל סימן מדידה ולעשות את כל הדברים הדרושים למדידה.

סעיף 11: ממונה על מחוז או פקיד מְסַדֵר, או כל מודד שהמנהל ייפה את כוחו לכך, רשאים לדרוש על יסוד צו בכתב, מכל מי שהוא בעליה של קרקע או מחזיק בה, או ממי שיש לו טובת הנאה בה, או מכל מי שהוא בעליה של קרקע הגובלת באותה קרקע או מחזיק בה, או מכל מי שעוסק בעיבודה או בהנהלתה של קרקע כזו, שיעשו את אלה:

א. שיופיע לפניו הוא או בא כוחו כדי להגיש עזרה שתהא דרושה להצבת ציוני תחום או כדי למסור ידיעות שיהיה צורך בהן לשם ציון התחומים.
ב. לתחום את הקרקע ולהציב לצורך התיחום אותם ציוני תחום אשר ידרוש ממנו הפקיד.

סעיף 12: כל אדם שאינו בר-הרשאה לכך, והוא מטשטש, מסיר או מקלקל כל סימן מדידה או סימן תחום שנקבעו או הוצבו לצורך כל מדידה לרבים, יואשם בעבירה ויהא צפוי למאסר שלושה חודשים או לקנס או לשני העונשים גם יחד.

סעיף 13: בעליה או מחזיקה של קרקע שתחומיה הוגדרו על ידי מדידה לרבים, חייבים להחזיק ולתקן את כל סימני התחום שהוצבו ולשמור על סימני המדידה שהוצבו על הקרקע, אחרת יואשמו בעבירה ויהיו צפויים לקנס.  

סימון ומדידה של גבולות בגושי רישום ומיפויים

תהליך הסימון והמדידה של גבולות גושי רישום וגבולות חלקות בכל כפר ומיפויים, עבר במשך תקופת המנדט תמורות בעקבות הניסיון שנרכש בשטח, תוך כדי העבודה. רוב השינויים היו בעיקרם ארגוניים ונבעו מהרצון לזרז את התהליך ולקצר את משך הזמן בין קבלת התביעות לזכויות על קרקעות לבין פרסום לוח הזכויות. לפי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקניין) אין לבצע כל העברות בקרקע בפרק זמן זה, לכן הייתה חשיבות מיוחדת לקצרו עד כמה שאפשר.

תהליך הסימון והמדידה של גבולות בקרקעות בבעלות מחולקת (מפרוז), היה שונה מתהליך הסימון והמדידה של גבולות בקרקעות המוחזקות בבעלות משותפת (משאע). להלן תיאור קצר של תהליכי סימון הגבולות ומיפויים בשני סוגים עיקריים אלה של קרקעות חקלאיות.

א.   הסדר זכויות על קרקעות בבעלות מחולקת (מפרוז)

הבעיה שעמדה בפני הפקיד המסדר המודד (שני השותפים לתהליך יצירת הקדסטר המודרני בארץ ישראל), הייתה כיצד ליצור בסופו של התהליך מפת גוש רישום אשר לפיה ירשמו הזכויות בספרי האחוזה החדשים, וכיצד ליצור במהירות, כבר בתחילתו של התהליך, מפה מוקדמת של גוש הרישום, שתוכל לשמש בסיס לחקירה ולהסדר הזכויות על הקרקעות. התגבשו, ליצירת תהליך הסדר הקרקעות, השלבים הבאים:

1) שלב הצגת התביעות
אחרי שהפקיד המסדר פרסם הודעה על מועד התחלת הסדר הקרקעות בכפר, יצא צוות של מודדים ביום שנקבע וכל מי שהייתה לו תביעה על חלקת קרקע, נדרש להציג ולסמן בשטח את גבולות תביעתו.

2) שלב הכנת התרשימים המוקדמים (croquis)
במחלקת המדידות חילקו מראש את כל שטח הכפר, לפי המפות הטופוקדסטריות 1:10,000, למספר גושי רישום בקנה-מידה 1:2,500, באופן שבכל גיליון של גוש רישום כזה יימצאו לפחות 3-4 נקודות טריאנגולציה במקומות בולטים בשטח. אחרי כן עברו המודדים עם הכפריים התובעים וסימנו על גבי תשקיפים של גיליונות הגושים הנ"ל את גבולות תביעותיהם בכל גוש רישום, כפי שאלה סומנו בשטח. לפי סימוני גבולות אלה הוכנו תרשימים מוקדמים (croquis) לכל גוש רישום בנפרד. בכל תרשים מוקדם כזה הוצגו גבולות הגוש, גבולות כל החלקות, כל סימני הגבול, כל נקודות הטריאנגולציה וסימני המדידה האחרים, שמות התובעים ופרטים נוספים לפי הצורך. הפקיד המסדר היה מוסיף על תרשימים אלה את גבולות הדרכים הציבוריות וגבולות אפיקי נחלים שהם אדמות מדינה, וכן גבולות תביעות אחרות של המדינה לקרקעות.

3) שלב המדידה המדויקת והכנת פנקסי שדה
צוות מודדים אחר היה יוצא בהקדם לשטח גוש הרישום ובעזרת תרשימים אלה היה עורך מדידה מדויקת בשיטת המשיחה (Chain Survey) של כל סימני הגבול, הגבולות והפרטים שבתרשים המוקדם. בשיטה זאת מותחים קווי מדידה ראשיים בין נקודות הבקרה בשטח גוש הרישום וקווי מדידה משניים בין נקודות מדודות על קווי המדידה הראשיים. כל סימני הגבול ויתר הפרטים בשטח הגוש נמדדים ביחס לקווי מדידה אלה, על קווי המדידה או על-ידי הורדת ניצבים מהעצמים שבשטח אל קו המדידה הקרוב. אם החלקות בגוש היו קטנות מאוד והיה צורך למפות את הגוש בקנה-מידה 1:1,250, היו מודדים נקודות בקרה נוספות בגוש בשיטת הצלעונים (Traverse). צלעון היא מערכת רציפה של מדידות מרחקים וזוויות בסדר עוקב בין שתי נקודות טריאנגולציה (תקנות המודדים, מדידות ומיפוי, התשמ"ז – 1987). כל פרטי המדידה נרשמו בפנקסי שדה, פנקס נפרד לכל גוש רישום.

4) שלב שרטוט גיליון השדה וביקורת בשדה
לפי פנקסי שדה אלה שורטט במחלקת המדידות גיליון השדה. לאחר השלמת שרטוטו היה גיליון השדה נשלח לביקורת בשדה על-ידי מודד מבקר שהיה מודד את רוחב החלקות כדי לאפשר את חישוב שטחן.

5) שלב הכנת "המפה המוקדמת"
לאחר תיקון והשלמה של גיליון השדה, הוכנה לפיו, באגף המדידות, "מפה מוקדמת" של גוש הרישום על גבי חומר שקוף וצורפו אליה שטחי כל החלקות בגוש. העתק אור של מפה זאת היה נשלח לפקיד המסדר.

6) שלב הבדיקה ומתן הערות על-ידי הפקיד המסדר הפקיד המסדר חקר, לפי מפה זאת, את כל התביעות, ערך ביקורת שדה של הגבולות, טיפל בחלוקת אדמות המשאע, כפי שיוסבר בהמשך, והפעיל את סמכותו המשפטית לפי הצורך. מפה זאת על כל הערות הפקיד המסדר הייתה חוזרת לאגף המדידות לצורך הכנת "המפה הארעית", לאחר הכנסת כל הערות הפקיד המסדר.

7) שלב הכנת "המפה הסופית" ורישום ב"ספר הזכויות החדש"
ל"מפה הארעית" הוסיפו את הרשימה של השטחים המתוקנים של כל החלקות בגוש והכינו על חומר שקוף את "המפה הסופית" שנשלחה לפקיד המסדר לאישור סופי ולפרסום לוח הזכויות. מפה סופית זאת שימשה בסיס לרישום זכויות ב"ספר האחוזה החדש", דף נפרד לכל חלקה וספר נפרד לכל גוש רישום.

8) שלב הכנת "מפת תמורות"
ממפה סופית זאת, החתומה על-ידי מנהל מחלקת המדידות, נהגו להכין במחלקת המדידות הדפסים על נייר שנועד לשמש "מפת תמורות" (Mutation Plan). על גבי מפת התמורות נהגו לסמן כל תמורה בגבולות החלקות בגוש הרישום, שאושרה לאחר השלמת הליכי הסדר הקרקעות. הדבר נועד לוודא שמפת גוש הרישום תראה תמיד את המצב הנכון של גבולות הזכויות על קרקעות בשטח הגוש.

במושבות העבריות נהגו פקידי ההסדר לקבל את מפות המדידה המפורטות שלהן ואת המפות האינדיבידואליות שהיו חלק מספרי האחוזה הפרטיים שלהן, כתרשימי מדידה (croquis) וכגבולות התביעות לזכויות על הקרקעות. חלוקת שטח המושבות לגושי רישום נעשתה, בדרך כלל, מראש לפי מפות קרקעות בקנה מידה גדול שהיו קיימות במרבית המושבות או שהוכנו על ידן לקראת הסדר קרקעות.

ב. הסדר זכויות על קרקעות בבעלות משותפת (משאע)

אחת הסיבות העיקריות שבגללן התנגדו, לעיתים, הפלאחים לחלוקת אדמות משאע, היה ההבדל באיכותם החקלאית של חלקים שונים של האדמות שהוחזקו דורות בבעלות משותפת והחשש שכמה מהם יקבלו בעת החלוקה רק קרקעות דלות או מרוחקות ביותר מהכפר. לכן הוחלט לאפשר לשותפים לחלק את קרקעותיהם המשותפות באופן חופשי, לפי רצונם, ולסמן בשטח את גבולות כל החלקות שחולקו על ידם מתוך הסכמה. כאשר תוכנית החלוקה שלהם אושרה על-ידי הפקיד המסדר, המשך המדידות והמיפוי עד להכנת מפת גוש רישום סופית ופרסום לוח הזכויות, התנהלו כפי שפורט לעיל באדמות מחולקות.

כאשר השותפים בקרקע העדיפו שהחלוקה תתבצע על-ידי הממשלה, או כאשר חלוקת הקרקע שהייתה בבעלות משותפת בוצעה לפי צו של הנציב העליון, בתוקף סמכותו לפי סעיף 58 לפקודת הקרקעות (סידור זכות הקניין), הייתה דרושה למעשה פעולה הפוכה מהקודמת. תחילה חילקו במשרד את כל גוש הקרקע המוחזק בבעלות משותפת לחלקות לפי החלקים שהיו לכל שותף בשותפות, באופן שכל שותף יקבל שטח קרקע בעל ערך חקלאי המתאים לחלקו בקרקע המשותפת. אחר כך סימנו על הקרקע את גבולות כל החלקות שנוצרו במשרד ומדדו את כולם. רק אחרי-כן היו מגיעים לתהליך המיפוי שפורט בקשר לאדמות מחולקות. במקרה כזה היו שני סוגים של חלוקת קרקעות שבוצעו במשרד. הסוג הראשון היה חלוקה פשוטה, כאשר האדמה בכל גוש הקרקע המשותף הייתה בעלת ערך ואיכות אחידים. במקרה כזה נעשתה חלוקת השטח המשותף רק לפי חלקם של השותפים בקרקע המשותפת. הסוג השני היה חלוקה מורכבת, כאשר האדמה בכל גוש קרקע הייתה מורכבת מקטעים או מרצועות בעלות איכות חקלאית שונה. במקרים אלה היה צורך לקבוע משקל שונה לכל איכות קרקע ורק אחרי כן לחלק את השטח המשוקלל, באופן שכל שותף יקבל לפי חלקו בשותפות, חלקה אחת בשטח המספיק לעיבוד חקלאי, בכל אחד משטחי הקרקע בעלי איכות חקלאית אחידה. גם במקרה זה נעשתה תחילה חלוקת גוש הקרקע המשותף במשרד. אחר-כך סומנו על הקרקע גבולות כל החלקות שנקבעו במשרד. רק אז בוצעו השלבים השונים של המדידה, המיפוי והביקורת עד לאישורה הסופי של מפת גוש הרישום. במקרה זה נזקקו לפירוט גבולותיהם של קטעי האיכות, מכיוון שלעתים קיבל כל שותף חלקות קרקע בכמה קטעי איכות בעלי ערך כלכלי שונה. המטרה הייתה שכל שותף יקבל שטח קרקע אחד או אחדים שערכם הכולל יהיה שווה לחלקו בקרקע המשותפת.

פעולה יזומה זאת של שלטונות המנדט הבריטי, לחלק תוך הליכי הסדר הקרקעות את הקרקעות שהוחזקו בעבר בבעלות משותפת (משאע), נשאה פרי. נותרו שטחי קרקע מועטים המוחזקים עדיין בבעלות משותפת באזורים שהוסדרו סופית בתקופת המנדט. רובם מרוכז בכמה כפרים בגליל.

היקף הסדר הקרקעות ותיחום גבולות הזכויות על קרקעות בתקופת המנדט הבריטי

תמונה 1460 מראה את התקדמות הסדר הקרקעות בארץ ישראל מתחילתו עד סוף 1938. בתקופה זו התנהל הסדר הקרקעות לפי העדיפות שנקבעה מראש, בעיקר בשטחים ראויים לעיבוד חקלאי במישור החוף ובעמק בית שאן.

תמונה 1460:
הסדר הקרקעות בארץ-ישראל עד סוף שנת 1938.
המקור: דו"ח  שנתי של מחלקת המדידות ה​מנדטורית לשנת 1938.

בעקבות הספר הלבן משנת 1939, פרסם הנציב העליון ביום 28.2.1940 תקנות העברת קרקע -  Land Transfer Regulations. נקבע בהן כי "למטרות התקנות הללו יהיו קיימים בארץ ישראל שני אזורים. העברת קרקע הנמצאת באזור א' שלא לערביי ארץ ישראל תהיה אסורה. העברת קרקע הנמצאת באזור ב' מערביי ארץ ישראל שלא לערביי ארץ ישראל תהא אסורה, אלא אם האיש שאליו מתכוונים להעביר, קיבל אישור בכתב מאת הנציב העליון". משמעות התקנות האלה הייתה שלילת זכותם של היהודים לרכוש קרקע ב- 63% משטח ארץ ישראל ואילו ב- 32% נוספים משטח הארץ הוטלו הגבלות על רכישת קרקע. רק ב- 5% משטח הארץ, רצועת החוף, נותרה מכירה חופשית של קרקעות. אזור זה היה ממילא רובו בבעלות יהודית.

מכיוון שביצוע האמור בתקנות אלה היה מותנה בידיעת זהותם של בעלי הקרקעות בשני האזורים הראשונים (האסור לרכישה על-ידי יהודים, והמוגבל ברכישה), והואיל וזהות זאת נקבעת בצורה מוחלטת רק במסגרת הליכי הסדר קרקעות, החליטו שלטונות המנדט בשנת 1940 להשלים את הסדר הקרקעות בהקדם האפשרי בכל שטחה של ארץ ישראל. החל משנת 1940 עד סוף 1946, ולמעשה עד הפסקת פעולות הסדר הקרקעות בסיום תקופת המנדט, ניתנה עדיפות ברורה להשלים את הליכי הסדר הקרקעות באזור שבו הייתה מותרת העברת קרקעות ברישיון בלבד, וכן בחלקים של האזור האסור למכירה, הגובלים באזור  שבו הייתה ההעברה של קרקעות ליהודים מוגבלת. בתקופה זאת גדל קצב הביצוע של הליכי הסדר הקרקעות בהשוואה לכל התקופה עד סוף 1938.

לפי מפות ב' ו-ג' של "הבעלות על הקרקע" מתוך אטלס ישראל, תשט"ז, אנו למדים כי מרבית רכישת הקרקע של היהודים בשנים 1947-1936, הן בצפון והן בדרום, היו דווקא בשני האזורים שבהם התנהלו בקצב מוגבר הליכי הסדר הקרקעות. הסיבה לכך הייתה, כנראה, תחילה כדי להקדים את פרסום "תקנות העברת קרקע", ולאחר פרסומן - להקדים את הליכי הסדר הקרקעות וקביעת הבעלות על הקרקעות. חלק אחר של רכישות הקרקע היה באזור ב' (המוגבל ברכישה) לפי אישור הנציב העליון.

הקרן הקיימת לישראל רכשה בתקופה זאת כ- 461,000 דונם לעומת כ- 370,000 דונם מיום היווסדה ועד אז. גורמים פרטיים שונים רכשו באותה תקופה כ- 94,000 דונם. על אלה נוספו כ- 100,000 דונם שטחי זיכיונות. סך-הכל היו בידי היהודים בשנת 1947 כ- 1,734,000 דונם. כמעט כל הקרקעות שהיו בידי היהודים נמצאו באזורים שבהם נסתיימו הליכי הסדר הקרקעות בתקופת המנדט.

עד גמר המנדט הבריטי על ארץ ישראל, נמדדו והוכנו מפות גושים לצרכי רישום ונרשמו בספרי האחוזה החדשים זכויות על קרקעות בשטח של 5,500,000 דונם בקירוב. לפי הפירוט במסמכי מחלקת המדידות, כפי שצוינו על מפה בקנה מידה 1:250,000 משנת 1947, נסתיימו עד 30 באפריל 1947 הליכי הסדר הקרקעות (land settlement) והוכן מיפוי קדסטרי בשטח הבא:

א. נסתיימו סופית כל הליכי הסדר הקרקעות ונרשמו הזכויות על הקרקעות בשטח של 5,243,000 דונם.
ב. נמצאו בשלבים סופיים של מדידות ומיפוי וחקירת זכויות על קרקעות בשטח של 534,000 דונם.

לפי הפרסום של דו"ח מנהל אגף המדידות לתקופה שבין ינואר 1947 ועד סוף מרס 1948, צומצמו בתקופה זאת של שלטון המנדט הפעולות הקשורות להסדר קרקעות, עד שנפסקו כליל. בהתחשב באמור לעיל, מוערך כי בתקופת המנדט הסתיימו כל הליכי הסדר הקרקעות בשטח של 5,500,000 דונם בקירוב. מתוך שטח זה, כאמור, כ- 1,700,000 דונם היו בבעלות יהודית. מתוך יתר השטח שהוסדר, הרוב היה בבעלות ערבית, אולם חלקים נכבדים ממנו היו בבעלות המדינה (מפה ג' מתוך מפות הבעלות על הקרקע באטלס ישראל תשט"ז).

תמונה 1390: מפת הסדר הקרקעות בתום תקופת המנדט דו"ח מחלקת המדידות לשנים 1946-1940

כפי שצוין לעיל, לא נכללו במסגרת הליכי הסדר הקרקעות ובמסגרת המיפוי הקדסטרי המדויק, השטחים העירוניים הבנויים. רק כאשר התארגנו והתרחבו פעולות הסדר הקרקעות וכאשר התארגנה פעילותן של לשכות המודדים המחוזיים בערים הגדולות, התחילו בהליכי הסדר קרקעות בשולי ערים אלה, בעיקר מחוץ לשטחים הבנויים בצפיפות. מכיוון שממשלת המנדט הייה מעוניינת לגבות מסי רכוש מקרקעות וממבנים גם בשטחים עירוניים בנויים, הוכנו באזורים מאלה גיליונות של מפות עיר לצרכי שומה עירונית, בשיטות מדידה מהירות יותר, בדרך כלל בעזרת שולחנית.

בשטחים עירוניים של ירושלים, יפו-תל-אביב וחיפה ובערים נוספות רבות נמדדו ושורטטו בקנה מידה 1:1,250 או 1:2,500, גיליונות של מפות עיר ובהם פירוט גבולות כל החלקות וכל המבנים שבחלקות אלה. כמו כן צוין על כל בניין למה הוא משמש: בנייני ממשלה, בנייני שירותים, כנסיות או מבני תעשייה. יעוד הבניין קבע את שיעור המסים המוטלים עליו. גיליונות עיר אלה היו דרושים לשם גבייה מסודרת של מס רכוש עירוני. כמו כן שימשו הגיליונות גם אסמכתא לרישום הקרקע בספרי האחוזה הישנים.

בסך הכל נמדדו, שורטטו ובדרך כלל גם הודפסו בתקופת המנדט: 129 גיליונות עיר בירושלים בקנה מידה 1:1,250 ו- 49 גיליונות עיר באזור יפו-תל-אביב באותו קנה מידה. בחיפה הוכנו 47 גיליונות עיר בקנה מידה 1:2,500. ב- 25 ערים נוספות בארץ ישראל הוכנו גיליונות עיר בקנה מידה 1:1,250 או 1:2,500, שניים עד 17 גיליונות לכל אחת מערים אלה.

סיכום

מהזמן העתיק ועד סוף השלטון העות'מאני בארץ ישראל נהגו לתאר את כל גבולות הזכויות על חלקות קרקע על-ידי פירוט הגורמים הגיאוגרפיים או שמות בעלי הקרקע לאורך ארבעת הגבולות של כל חלקה. בשלהי השלטון העות'מאני בארץ ישראל התחיל מיפוי של קרקעות שנרכשו על-ידי מתיישבים גרמנים ויהודים ומאוחר יותר גם של כמה שטחי קרקע שהיו בבעלות ערבית. כל המפות האלה התבססו על מדידות מקומיות נפרדות לכל מפה, ללא קשר בין המפות השונות. בתקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל חלה לראשונה תמורה מהותית מרחיקת לכת בשיטות התיחום הגיאוגרפי של גבולות הזכויות על קרקעות ובמיפויים.

הבריטים הקימו, לראשונה בארץ ישראל, ארגון ממשלתי למדידות ומיפוי, כפי שהיה מקובל בבריטניה ובמדינות שונות באירופה. לצורך זה הוקמה על ידם כבר בשנת 1920 מחלקת  המדידות – Department of Surveys  והוטל עליה לבצע את כל המדידות לצרכי ציבור שעליהן יחליטו השלטונות. כבר בראשית תקופת המנדט הבריטי תכננו השלטונות רפורמה אגררית מקיפה והכנת קדסטר מודרני מדויק בכל השטחים של ארץ ישראל הראויים לניצול חקלאי. לרפורמה אגררית זאת היו כמה יעדים:

א. לחלק את כל הקרקעות שהוחזקו בבעלות משותפת ולתחום את גבולות זכויותיו של כל אחד בקרקע שהוא מחזיק.
ב. לחקור את כל התביעות לזכויות על קרקעות ולרשום בספרי אחוזה חדשים את כל הזכויות שאושרו.
ג. להכין מפות מדויקות של כל גושי רישום אשר יפרטו את השטח והגבולות המדויקים של כל חלקה.

בשיטה חדשה זאת מזהים כל חלקת קרקע על ידי מספרה ועל ידי גוש הרישום שבו היא נמצאת. הגבולות המדויקים של כל חלקה מפורטים במפות גושי רישום ואין עוד צורך בשום תיאור מילולי של גבולות.

נוסף לרפורמה האגררית היו שלטונות המנדט מעוניינים גם ברפורמה פיסקאלית מקיפה כדי לשקם ולהרחיב בהקדם האפשרי את מערכת גביית המיסים מקרקעות בכפרים ובערים. לשם מימוש הרפורמות בשני תחומים אלה הוטלו על מחלקת המדידות כמה משימות:

א. להכין מפות מדויקות של גושי רישום בכל השטחים הראויים לעיבוד חקלאי ולפרט בהן את השטח והגבולות המדויקים של כל חלקה. משימה זאת התבצעה במשך כל תקופת המנדט, בשיטות מדויקות ואטיות ולא הסתיימה עד 1948.

ב. למדוד וליצור בכפרים הערביים "מפות כפרים לצרכי שומה".

ג. למדוד וליצור בכל הערים "גיליונות ערים או מפות גושים לצרכי שומה".

שתי משימות אחרונות אלה התבצעו בשיטות מדידה פשוטות ומהירות יותר ונסתיימו בעיקרן עד סוף שנות השלושים.

כדי לבצע את כל המשימות האלה וכדי לאפשר גם יצירת מערכת מדויקת של מפות טופוגרפיות, קבעה ומדדה מחלקת המדידות בשטחי ארץ ישראל מצפון לקו הרוחב של באר שבע, בקירוב, מערכת של נקודות טריאנגולציה בדרגות שונות שהיו צפופות יותר באזורים שנועדו למיפוי קדסטרי בקנה מידה גדול. השלטונות היו סבורים שאין הצדקה למדוד מערכת נקודות בקרה, ליצור מיפוי טופוגרפי חדש, או מיפוי קדסטרי בקנה מידה גדול באזורים מדרום לבאר שבע, מכיוון שלדעתם לא היה לאזורים אלה ערך כלכלי.

בעזרת מערכת נקודות הטריאנגולציה נמדדו ונקבעו גבולות הזכויות על הקרקעות במרבית השטחים הראויים לעיבוד חקלאי. כל מערכת של מפות גושי הרישום הקדסטריים, של מפות הכפרים ושל מפות העיר התבססה על רשת הקואורדינטות ישרת הזווית של ארץ ישראל. רישום שטרי מקרקעין שהתחיל בארץ ישראל בשנת 1860, הורחב ושוכלל בתקופת המנדט והמשיך להתקיים בשיטה דומה, בכל האזורים שבהם טרם התבצע הסדר קרקעות. לעומת זאת, בכל האזורים שבהם הסתיימו כל הליכי הסדר הקרקעות, נפתחו ספרי אחוזה חדשים ובהם נרשמו הזכויות והחובות המתייחסות לכל חלקת קרקע, בשיטה חדשה לחלוטין: במקום תיאור מילולי של גבולות הקרקעות על ידי ציון הגורמים הגיאוגרפיים או שמות בעלי הקרקע התוחמים את החלקה מכל ארבעת רוחות השמיים, ציינו בספרי האחוזה החדשים כל חלקת קרקע על ידי מספרה ומספר גוש הרישום שבו היא נמצאת. לשם תיחום גיאוגרפי של גבולות הזכויות על קרקעות בשטחים מוסדרים, יצרו מערכת מדויקת ומפורטת של מפות גושי רישום שבהן פורטה כל חלקת קרקע, שטחה וגבולותיה.

לפי המפה שלעיל (תמונה 1390) אנו רואים שהתקדמות הסדר הקרקעות עד סוף תקופת המנדט הבריטי הייתה בעיקרה לפי היעדים שנקבעו בשנים הראשונות לשלטון המנדט, למרות השינויים בעדיפויות שנבעו ממניעים פוליטיים.​

שלטונות המנדט הורישו למדינת ישראל שיטה של קדסטר מודרני מהמשוכללות בעולם ומערכת מדויקת של מדידות ומפות של גבולות הזכויות על הקרקעות שאפשרו אחר-כך את המשך הקדסטר המודרני והמיפוי הקדסטרי במדינת ישראל.